Le renseignement français en chantier

Les bouleversements géopolitiques majeurs survenus depuis 1991 ont profondément accru le niveau d’incertitude de la vie internationale, dans tous les domaines. Logiquement, le rôle du renseignement s’en est trouvé renforcé, Chaque nouvelle crise est l’occasion de mettre en lumière à quel point son acquisition – ou sa carence – peut avoir un impact fort sur l’évolution de la situation.

Mais, c’est surtout depuis les tragiques événements du 11 septembre 2001 que la majorité des Etats occidentaux ont décidé d’accroître les moyens de leurs services de renseignement et de sécurité – intérieurs, extérieurs et militaires – réalisant combien ils étaient indispensables. C’est en effet par leur biais qu’il est possible de lutter efficacement contre les groupes djihadistes, partout dans le monde.

Toutefois, ces efforts ont été très inégaux. Alors que les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et quelques pays européens ont procédé à des augmentations significatives en matière de budget et de recrutement, d’autres n’ont guère modifié leur dispositif. C’est en particulier, jusqu’en 2007, le cas de la France.

Il existe plusieurs raisons à cet immobilisme français après 2001. Outre un très faible intérêt pour le renseignement parmi les élites dirigeantes, une partie des services a connu une première réforme en 1992, à l’issue de la guerre du Golfe. De plus, grâce à sa très ancienne expérience de la lutte contre le terrorisme d’origine arabe, Paris considéra que son dispositif était adapté à la nouvelle menace et ne procéda à aucune remise en cause de son système. Ce n’est qu’à partir de 2007, sous l’impulsion du président Sarkozy, que de nouvelles réformes sont mises en oeuvre. Malgré leur utilité, celles-ci restent insuffisantes afin de remédier à aux lacunes du renseignement français et permettre sa nécessaire expansion.

LA MODERNISATION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE APRES LA PREMIERE GUERRE DU GOLFE

La guerre du Golfe (1991) et ses enseignements ont été, en France, le point de départ d’une prise de conscience plus affirmée du role du renseignement dans le monde d’après Guerre froide. Celle-ci a toutefois concerné quasi exclusivement les services relevant du ministère de la Défense.

L’année 1992 a vu la création de la Direction du renseignement militaire (DRM), qui, en quelques années, est devenue un outil exceptionnel. Certes, ce nouveau service n’est que la fusion des anciens bureaux » renseignement » de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air. Mais, à défaut de la creation d’une agence nouvelle dotée de moyens nouveaux, la fusion des services des trois armées a donné d’excellents résultats. Parallèlement, l’état-major des armées décidait de la création du Commandement des opérations spéciales (COS). Cette réorganisation du renseignement militaire – plus de vingt années après celle des Anglo-Saxons – a permis à la France de dialoguer d’égal à égal avec ses alliés, au moment où la multiplication des crises exigeait une interopérabilité permanente.

Puis, en 1994, à l’occasion de la publication du Livre Blanc sur la Défense, le rôle central du renseignement était affirmé par les autorités politiques et militaires françaises, ce qui était une petite révolution culturelle.

Au cours de la seconde moitié des années 1990, les services relevant du ministère de la Défense bénéficièrent d’augmentations budgétaires notables. Pour la première fois en 1999, les documents présentés au Parlement permirent d’identifier les crédits de renseignement alloués à la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), à la DRM et à la Direction de la protection et de la sécurité de la Défense (DPSD). Entre 2001 et 2003, les budgets de la DGSE, de la DRM et de la DPSD augmentèrent respectivement de 9,9%, de 17,7% et de 7,5%. Ces augmentations bénéficièrent notamment aux moyens techniques d’acquisition du renseignement (satellites d’écoute et d’observation^¹) qui furent renforcés, à la DGSE comme dans les armées.

Conséquence des efforts consentis au cours des années 1990, la France est devenue la seule des nations de l’Union européenne disposant d’une autonomie en matière de renseignement. Elle possède des capteurs de différents types : des réseaux d’écoute mondiaux, des satellites d’imagerie, des moyens de reconnaissance de théâtre (aéronefs, drones) et des unités spécialistes de la recherche humaine. Cette capacité lui permet, lorsque cela s’avère nécessaire, d’apporter à ses partenaires d’autres éclairages que ceux fournis, très sélectivement, par Washington. La France a ainsi fourni la plus importante contribution européenne lors de l’opération Allied Force au Kosovo. Elle a surtout assuré 20% des missions de reconnaissance, faisant ainsi la démonstration qu’elle était le seul pays européen à disposer d’une panoplie – certes limitée en nombre mais presque complète – des moyens de renseignement dans la troisième dimension^².

Toutefois, à l’orée du XXIe siècle, les réformes et leurs effets semblaient être arrivés à un terme, et malgré les attentats du 11 septembre 2001, la communauté française du renseignement ne bénéficia pas de nouveaux moyens. Les autorités justifiaient cette décision parce qu’elles venaient de réhausser les budgets – en réalité, elles n’avaient fait que permettre au renseignement français de combler son retard sur ses alliés – et par le fait que les services français étaient, au sein du monde occidental, les plus expérimentés dans la lutte contre le terrorisme arabe, auquel ils étaient confrontés sans interruption depuis 1954. Ils pouvaient donc s’exonérer d’une remise en question.

LES RÉFORMES IMPULSEES PAR LE PRESIDENT SARKOZY

Depuis la création de la Ve République (1958), aucun président n’a accordé la moindre importance aux services de renseignement. Le général De Gaulle n’entendait rien à ce domaine pourtant essentiel à l’action de l’Etat et George Pompidou les méprisait^³. Seuls deux chefs de gouvernement ont manifesté un intérêt réel pour la discipline : Raymond Barre et Michel Rocard. Tous deux avaient compris que « le renseignement est l’un des investissements les plus rentables de l’État. Il est l’une des fonctions fondamentales de la sécurité nationale de tout État de droit et constitue une condition nécessaire à la prospérité du pays^⁴« . Mais ils étaient Premiers ministres et ne purent jamais convaincre les chefs de l’exécutif – Valéry Giscard d’Estaing puis François Mitterand – d’accorder à ce domaine les moyens nécessaires. Le fait qu’un président de la République affiche aussi clairement sa volonté de faire du renseignement une priorité nationale est un fait unique.

En tant que ministre, Nicolas Sarkozy avait déjà tenté de procéder à certaines réformes (fusion de la Direction de la surveillance du territoire /DST et de la Direction centrale des Renseignements généraux/DCRG et mise en place d’une commission parlementaire chargée du renseignement), mais ses différends personnels avec le president Jacques Chirac ne permirent pas leur aboutissement

Aussitôt élu à la présidence de la république, Nicolas Sarkozy relança ces initiatives qui se concrétisèrent dans les mois suivant son arrivée à l’Elysée :

– fusion de la DST et de la DCRG au sein d’un nouveau service, la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) ;

– nomination de professionnels reconnus à la tête des services du ministère de l’Intérieur (Bernard Squarcini pour la DCRI, Frédéric Péchenard pour la police nationale) ;

– mise en place d’un délégation parlementaire pour le suivi des affaires de renseignement ;

– création d’un Conseil national du renseignement (CNR) lui étant directement rattaché. Ce conseil est piloté par un coordinateur entouré d’une équipe légère d’une douzaine de personnes, qui a pour mission d’orienter et de coordonner l’action des services de renseignement relevant des ministères de l’Intérieur, de la Défense et de l’Economie, selon les directives présidentielles. Le coordinateur est associé à la préparation et au suivi budgétaire des services et sera consulté sur la nomination de leurs responsables. Son avis est également requis sur les fonds spéciaux et leur utilisation. Le premier titulaire de cette fonction, nommé à l’été 2008, est l’ambassadeur Bernard Bajolet qui, s’il n’est pas un spécialiste du renseignement, dispose d’une longue experience diplomatique dans des pays sensibles, qui l’ont amené à frequemment coopérer avec la DGSE.

Parallèlement, le president Sarkozy demanda, dès son élection, la rédaction d’un nouveau Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité de la France. Celui-ci, rendu public à l’été 2008, affiche clairement la nouvelle priorité gouvernementale accordée « au renseignement et à l’anticipation », afin d’assurer la sécurité du pays. Le renseignement est pour la première fois érigé en fonction stratégique à part entière. Le texte préconise que les effectifs des services soient renforcés, le recrutement et la formation améliorés. Cela devrait se traduire par une augmentation des effecifs de la DGSE, de l’ordre de 15% au cours de la prochaine loi de programmation (2009-2014). Ses effectifs passeraient de 4 400 hommes aujourd’hui, à plus de 5 000, auxquels il faut ajouter le millier d’opérateurs du Service action^⁵. Le Livre Blanc recommande également que des moyens budgétaires supplémentaires soient attribués au renseignement spatial (IMINT et SIGINT^⁶).

Ces mesures concrètes et la reconnaissance de l’importance du renseignement sont, pour les femmes et les hommes des services français, une immense satisfaction. Tous se réjouissent que pour la première fois, le renseignement fasse l’objet d’un intérêt présidentiel et d’une priorité nationale. Mais si une dynamique nouvelle semble s’esquisser grâce à l’action personnelle du président de la République et aux recommandations du Livre Blanc, celle-ci ne doit pas occulter un fait cruel : le renseignement français est sous-dimensionné au regard des menaces qui pèsent sur la sécurité du pays, de ses intérêts dans le monde et de ses responsabilités internationales.

LES FAIBLESSES PERSISTANTES DU RENSEIGNEMENT FRANÇAIS

Les modernisations conduites à partir de 2007 doivent être en effet relativisées. Les mesures annoncées dans le Livre Blanc sont partielles et encore bien modestes. Pas plus que celles de 1992, elles ne permettent de combler le retard accumulé par le renseignement français depuis plusieurs décennies, c’est-à-dire d’égaler les moyens britanniques, allemands ou israéliens, pays dans lesquels les budgets de renseignement sont en continuelle augmentation depuis plusieurs années.

Sur le plan des effectifs, les services français ne sont à la hauteur ni des besoins, ni des ambitions actuelles de suivi de l’ensemble des zones géographiques et de crises de plus en plus nombreuses^⁷. L’ensemble de la communauté française du renseignement, tous services confondus, compte approximativement 13 000 membres, contre près de 20 000 pour les Britanniques. En particulier, les effectifs de la DGSE n’ont augmenté que d’une cinquantaine de personnes depuis 2002. Ce service a été lent à améliorer sa souplesse de gestion pour pouvoir rémunérer des spécialistes parfois très convoités par d’autres employeurs sur le marché du travail^⁸. Le nombre de personnels affectés à la lutte antiterroriste est un autre indice. Les services judiciaires constituent la peau de chagrin de l’antiterrorisme français. Ni les succès obtenus ni la montée des périls ne valent aux policiers de bénéficier de moyens décents. Un décompte approximatif du nombre de fonctionnaires affectés à la lutte antiterroriste en France, tous services judiciaires confondus, porte à moins de 200 le nombre d’enquêteurs chargés de ces dossiers sensibles.

Sur le plan financier les services français connaissent aujourd’hui des limitations préoccupantes. Leurs budgets sont restés constants ou ont diminué depuis 2004, alors que ceux des agences britanniques et américaines poursuivaient leur augmentation afin de faire face à la menace terroriste. Tous services confondus, en France, les financements attribués au renseignement n’ont progressé que de 9% entre 2001 et 2005 alors que les chiffres atteignent 40% outre-Manche et outre-Atlantique.

L’ancien Premier ministre Michel Rocard rappelait, en mars 2008, dans Le Figaro que le budget que Londres – qui dispose par ailleurs du soutien financier et technique américain – consacrait au renseignement était 3,5 fois supérieur à celui de Paris, et était en continuelle augmentation, de 10 % par an^⁹. Aux Etats-Unis, l’amiral Mike Mc Connell, Director of National Intelligence, a révelé en octobre 2007 que le budget de la communauté américaine du renseignement s’élevait à 40 milliards de dollars, ce qui équivaut au budget du Trésor et dépasse ceux de plusieurs autres ministères. La Belgique a également considérablement renforcé les moyens financiers et en personnel de son renseignement. En un an, le budget la Sureté de l’Etat a augmenté de 25%, passant de 33,7 millions d’euros à plus de 42 millions d’euros. Cette nouvelle dotation a permis d’accroître les moyens en personnel^¹⁰.

Rappelons pour mémoire, que la DGSE, le principal service français, représente en 2008 seulement 0,9% du budget de la Défense, lequel pèse moins de 2% du budget de l’Etat ! C’est bien peu pour une priorité nationale. Les crédits de fonctionnement de la DGSE sont restés au même niveau en valeur depuis cinq ans, ce qui grève d’autant plus sur sa capacité d’action que la mise en service d’un nouveau centre de calcul en a consommé une part importante^¹¹. Elle n’a reçu en 2004 que 256,4 millions d’euros, contre 271,7 en 2003, et seuls 20 nouveaux postes y ont été créés en 2005. Entre 2007 et 2008, les crédits de la DGSE ont de nouveau baissé de 1,03%. Compte tenu de l’ampleur des menaces auxquelles nous sommes confrontés, c’est largement insuffisant.

Elle n’est pas le seul service dans ce cas : les ressources financières de la DRM ne vont pas s’améliorer. Le général Michel Masson, son ancien directeur, estime que son service ne sera pas mieux loti dans les années à venir, malgré la priorité accordée au renseignement par le Livre Blanc. Il craint que « l’effort en faveur du renseignement militaire ne se traduise, au mieux, que par des réductions proportionnellement moindres à celles imposées à d’autres fonctions^¹²« . En 2008, la DRM va perdre, des postes dans le cadre de la réduction du format des armées. Pire : le général Masson estime que la situation est déjà fortement dégradée : « Il faut craindre que la seule voie soit une réduction capacitaire. La DRM est l’un des rares services au monde à tenter de suivre l’ensemble des pays du globe. Ceci n’est plus tenable^¹³. »

Concernant les capacités techniques d’acquisition du renseignement, le bilan de la loi de programmation 2003-2008 demeure contrasté. D’une part, elle a permis de renforcer les capacités IMINT de manière significative avec l’arrivée en service du premier satellite Hélios 2 qui fournit des images très haute résolution et dispose de capacités infra rouge. En matière de SIGINT, le navire d’interception Dupuy-de-Lôme a été mis en service en juillet 2006. Les investissements consentis ont par ailleurs permis une remise à niveau des capacités de la DGSE en matière d’interception et de calcul. Toutefois, celle-ci risque de n’être qu’éphémère, en raions de la rapidité des évolutions technologiques. particulièrement en matière de télécommunications.

Mais, parallèlement, de nombreux matériels militaires de renseignement aéroportés n’ont pas été remplacés. Le SIGINT a beaucoup pâti du retrait du service du DC-8 Sarigue (système automatisé de recueil de guerre électronique) en août 2004, et l’IMINT de celui des Mirage IV de reconnaissance stratégique^¹⁴. Par ailleurs, plusieurs programmes de drones ont été abandonné, faute de ressources financières suffisantes.

De plus, les moyens techniques d’acquisition du renseignement demeurent dispersés. La DGSE et la DRM disposent de stations d’écoute et d’interception électromagnétiques distinctes, tandis que les services du Premier ministre restent en charge du chiffre défensif. En Grande-Bretagne et aux Etats-Unis, ces moyens techniques sont regroupés au sein d’une structure unique – respectivement le Government Communications Headquarter (GCHQ) et la National Security Agency (NSA). Cette dispersion est d’autant plus regrettable que les moyens consacrés au renseignement en France sont moindres que chez ses principaux partenaires. La création d’une NSA à la française, regroupant les moyens techniques d’interception aujourd’hui répartis entre la DRM et la DGSE, après avoir été évoquée au cours des débats préparatoires au Livre Blanc, a été écartée.

Enfin, ce document précise que le renseignement spatial va être le principal bénéficiaire des nouveaux budgets. Des investissements importants sont en effet indispensables pour disposer de capacités d’interception ou d’observation depuis l’espace. C’est donc une excellente décision. Mais cela signifie que les services chargés de la recherche humaine ne bénéficieront que très partiellement de cette manne financière. C’est inquiétant, car nos organismes de renseignement opérant à l’étranger ont un besoin criant de moyens afin de s’adapter aux nouveaux défis.

* *

La lutte contre le nouveau terrorisme djihadiste et la présence des forces françaises sur cinq théâtres d’opérations extérieurs (Afghanistan, Côte d’Ivoire, Kosovo, Liban et Tchad) imposent des capacités de renseignement développées. Or, il faut constater que la France ne s’est toujours pas dotée des moyens à la hauteur de ses ambitions. Le général Masson note que la DRM est confrontée simultanément à une insuffisance et à une dispersion de ses moyens. Elle n’est donc pas en mesure d’apporter, sur tous les théâtres, l’appui renseignement qu’exige l’engagement des soldats français. Il se montre particulièrement critique envers les chefs militaires qui ne comprennent pas l’importance du renseignement : « Notre histoire militaire fait la preuve que le renseignement a toujours été délaissé en France au profit d’une importance plus immédiate donnée à la force militaire comme facteur de puissance, sauf sans doute immédiatement après la création de la DRM. C’est à mon sens une grave erreur^¹⁵« . Plus largement, Michel Rocard reconnaissait, début 2008, que le renseignement « est trop souvent perçu dans notre pays comme une contrainte et non comme l’instrument nécessaire au développement de la richesse du pays et à son ambition dans un monde où la France doit affronter une diversité croissante de menaces terroristes ou économiques^¹⁶ »

Il faut bien constater que le dispositif français de renseignement n’a jamais fait l’objet de l’attention qu’il mérite sur le plan financier. Certes, la France fait encore figure honorable, grâce à la qualité de ses services, essentiellement fondée sur la compétence et l’abnégation de leurs personnels, lesquels permettent de pallier les lacunes existantes. Mais force est de reconnaître que l’on atteint désormais les limites de l’exercice. Si les efforts entrepris en 1992 et en 2007 sont louables, ils sont intervenus, avec beaucoup de retard et une ampleur moindre que chez nos alliés anglo-saxons.

Pour répondre aux défis actuels du renseignement, il est désormais nécessaire de changer d’échelle. Les moyens consentis aujourd’hui ne sont pas suffisants si la France veut demeurer parmi les nations qui comptent sur la scène internationale. Le risque de décrochage est réel si Paris ne fait pas un effort comparable à celui de Londres, dont les moyens financiers et les responsabilités internationales sont équivalents aux siens.

Faute d’une communauté nationale du renseignement performante dotée de moyens adéquats, la France continuera d’assister à l’inexorable recul de son influence dans le monde, à la limitation de son autonomie d’action et donc de sa pleine souveraineté.

Eric Denécé
Directeur du Centre Français de Recherche sur le Renseignement (CF2R)
Professeur-associé à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV.

1 Notamment lancement du satellite militaire d’observation Hélios 1A.
2 La France a su partager les missions du satellite d’observation Helios en préservant à la fois la confidentialité propre à chacun de ses services, mais aussi le secret des missions nationales effectuées au profit des pays qui ont financé le satellite.
3 Cf. Constantin Melnik : Les espions, réalités et fantasmes, Ellipses, Paris, 2008.
4 Michel Rocard, « Pour une politique de renseignement », Le Figaro, 6 mars 2008.
5 Qui relève du budget des forces armées.
6 Imagery Intelligence (l’acronyme français est ROIM, pour « Renseignement d’origine image ») et Signal Intelligence (ROEM pour « Renseignement d’origine électromagnétique »).
7 Assemblée nationale, Avis n° 280 au nom de la commission de la Défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2008, Yves Fromion, 11 octobre 2007, p. 34
8 Ibid.
9 M. Rocard, op. cit.
10 Comité permanent de contrôle des services de renseignement et de sécurité, Rapport d’activités 2007, Intersentia éditions, Bruxelles, p. 2.
11 Assemblée nationale, Avis n° 280 …, p.33.
12 Général Michel Masson, « Les défis du renseignement militaire », revue Sécurité globale, Choiseul éditions, Paris, été 2008, pp. 9-18.
13 Général M. Masson, op. cit.
14 Assemblée nationale, Avis n° 280 …, p. 32.
15 Général M. Masson, op. cit.
16 M. Rocard, op. cit.